Il servizio armato nei contratti di vigilanza

In questo lungo articolo vedremo quando il servizio armato nei contratti di vigilanza sia obbligatorio oppure superfluo, o ancora utilizzato impropriamente.

La Legge Biagi, che istituì la somministrazione di lavoro di appalti e servizi, favorì la nascita dei “global service”, alcuni dei quali si affacciarono al mondo della tutela del patrimonio senza essere vincolati da nessuna normativa, se non all’obbligo di includere, nei loro compiti statutari, quelli propri del portierato.

Quasi tutti i riferimenti normativi riguardanti i servizi di portierato si trovano in circolari emanate dagli Uffici Territoriali del Governo a livello locale e nel “Vademecum Operativo – Disposizioni operative per l’attuazione del Decreto Ministeriale 1.12.2010, nr.269, in materia di capacità tecnica e qualità dei servizi degli istituti di vigilanza ed investigazione privata” diramato dal Ministero dell’Interno e, da ultimo, dall’ANAC con le Linee guida n. 10 recanti “Affidamento del servizio di vigilanza privata”, approvate con delibera del Consiglio dell’Autorità n. 462 del 23 maggio 2018.

Peraltro tali linee guida dovrebbero trovare applicazione soltanto per gli enti pubblici e loro assimilati, ma possono essere utili per orientarsi anche nel settore privato in quanto contengono la descrizione delle differenze tra le due tipologie di servizio.

In pratica la vigilanza privata si caratterizza per l’esercizio di poteri di intervento diretto per la difesa dell’immobile mentre l’attività di portierato o di guardiania non implica un obbligo di difesa attiva degli immobili, ma una normale tutela della proprietà privata e della funzionalità di aziende o complessi operativi (es. registrazione dei visitatori, controllo ed ispezione degli accessi; regolazione dell’afflusso delle vetture ai parcheggi; obbligo, in caso di allarme, di darne immediata notizia al servizio tecnico ed ai soggetti individuati dal proprietario dell’immobile o dall’amministrazione per i necessari interventi; etc.).

Secondo le Linee guida dell’Anac: “L’attività di portierato, a seguito dell’abrogazione dell’iter procedimentale di cui all’articolo 62 Tulps e agli articoli 111, 113, 114 Regolamento, per effetto della legge 24 novembre 2000, n. 340 (disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi), non è più soggetta ad autorizzazione di polizia ed è dunque liberalizzata (permane l’autorizzazione del Prefetto all’uso della divisa ”ai sensi dell’articolo 230 Regolamento)….. con il decreto del Ministro dell’Interno 269/2010 viene «definita la spinosa questione della differenza tra i servizi di portierato e quelli di vigilanza privata», rientrando, evidentemente, i primi per esclusione nelle fattispecie non espressamente previste dalla norma in esame…”

In pratica il portiere notturno, oltre ad occuparsi dell’attività di sorveglianza nelle ore notturne, ha il compito di garantire la tutela della sicurezza delle persone, dei beni mobiliari ed immobiliari, pubblici e privati, all’interno della struttura.

Inoltre, si occupa di sventare potenziali situazioni di pericolo, o di disturbo, vigilando le aree comuni ed accertandosi del corretto funzionamento degli impianti.

Le Guardie Particolari Giurate sono titolari di poteri di intervento diretto per la difesa dei beni sottoposti alla loro vigilanza con il conseguente obbligo di cooperare con l’autorità di pubblica sicurezza per la loro salvaguardia, con esclusione di altri compiti diversi da quelli della tutela diretta del patrimonio.

Una via intermedia tra servizi di portierato e vigilanza armata è costituita dalla vigilanza non armata che, però, non trova una regolamentazione precisa (normalmente vengono definiti “vigilantes o addetti alla security”).

La prassi ne prevede l’utilizzo per la regolamentazione dell’accesso a sale, concerti, eventi sportivi, sorveglianza all’interno dei centri commerciali ecc.

In questa situazione di oggettiva mancanza di chiarezza da parte della normativa di settore occorre esaminare la giurisprudenza che ha inevitabilmente tracciato le linee guida che individuano gli ambiti operativi dei della sicurezza sussidiaria: vigilanza, portierato.

“Le attività di “portierato” e “vigilanza” sono nettamente distinte tra di loro, in quanto la prima è diretta ad assicurare l’ordinato utilizzo degli immobili e non richiede il possesso di autorizzazioni di pubblica sicurezza mentre la seconda è invece preordinata a contribuire alla preservazione dell’ordine e della sicurezza pubblica.

La vigilanza privata si caratterizza per l’esercizio di poteri di intervento diretto per la difesa dell’immobile, laddove l’attività di portierato o di guardiania non implica un obbligo di difesa attiva, ma solo passiva, degli immobili; cionondimeno è innegabile una certa loro correlazione funzionale, nel senso che la difesa attiva si innesta e consegue ad attività di controllo dei luoghi e di segnalazione di situazioni di allarme. Qualora sussistono chiari riscontri della contiguità tecnico-operativa tra i due servizi è giustificato l’accorpamento funzionale in sede di affidamento” (Cons. Stato Sez. VI, 02/01/2020, n. 25)

“Il servizio di vigilanza privata, implicante apposita autorizzazione amministrativa proprio per la sua maggiore pericolosità intrinseca, attribuisce all’operatore compiti di intervento diretto a difesa dei beni affidati alla sua protezione. La differenza tra portierato e vigilanza privata risiede essenzialmente nel carattere, rispettivamente, passivo della prima e attivo della seconda. La sorveglianza, invece, dei beni affidati all’operatore costituisce dato comune a entrambe, per cui il portierato non si trasforma automaticamente in vigilanza quando la sorveglianza è effettuata con l’ausilio di sistemi di controllo a distanza, essendo questo modus agendi compatibile con il sopra descritto concetto di “sorveglianza passiva” che caratterizza il portierato”. (T.A.R. Sardegna Cagliari Sez. I, 19/06/2019, n. 551).

Alla luce di quanto sopra ciò che determina la competenza (istituto di vigilanza o società di servizi) è la finalità del servizio.

Se il solo scopo del servizio è impedire che un determinato bene, sia mobile che immobile, venga sottratto o danneggiato, non vi è dubbio che siamo nell’ambito di una attività di vigilanza, riconducibile agli Istituti preposti muniti di licenza ex art. 134 TULPS, con servizio da svolgersi nelle modalità che i predisposti regolamenti determinano (uso di GPG, obbligo della divisa, ecc.).

Se invece un committente intende delegare a soggetti esterni le attività di custodia e controllo del proprio patrimonio, ad esclusione della mera vigilanza (quindi ad esempio: il controllo accessi, il corretto funzionamento di strutture, la spunta durante il carico e scarico di merci, ecc. ecc.), allora il servizio potrà essere svolto da qualsiasi società di servizi, non necessitando di specifiche autorizzazioni.

Molto interessante e significativa dal punto di vista del quesito posto risulta essere la sentenza resa dal Cons. Stato Sez. VI, n. 6194 del 2020 avente ad oggetto un appalto pubblico.

“L’art. 1 del capitolato tecnico descrive l’oggetto dell’appalto come segue:

– Servizio di Receptionist e Portierato, finalizzato a favorire l’ordinata fruizione di beni mobili e immobili da parte dei dipendenti A., degli studenti universitari, degli ospiti, dei visitatori, e dei dipendenti delle ditte appaltatrici che svolgono servizio presso le singole strutture dell’A. dislocate nella Provincia di Napoli (da svolgere nelle sedi Paolella, L’Orientale e Parthenope);

– Servizio di Vigilanza non armata, finalizzato al controllo antintrusione ed alla sorveglianza mediante il mantenimento di un adeguato livello di sicurezza anticrimine ed antinfortunistica presso la residenza T. De Amicis attualmente dismessa” (concernente la sola residenza De Amicis).

Il successivo art. 3 del medesimo capitolato, intitolato “Caratteristiche tecniche e prestazionali del servizio”, stabilisce, poi, che: “Le caratteristiche tecniche e le prestazionali minime del Servizio di Receptionist e Portierato, come riportate all’art. 7.6 del capitolato d’oneri dell’iniziativa MEPA “servizi di Vigilanza e accoglienza”, a titolo indicativo e non esaustivo, sono le seguenti:

• controllare la chiusura delle porte e delle finestre, i quadri elettrici e il corretto funzionamento degli impianti tecnologici;
• Registrare l’ingresso e l’uscita dei visitatori;
• Controllare e ispezionare gli accessi, inclusa la movimentazione di persone e merci;
• Gestire il centralino telefonico;
• Gestire le chiavi delle singole porte (es. di uffici, di camere studenti, di uscite di sicurezza, di locali tecnici) e consegnarle in affidamento temporaneo al personale autorizzato, prelevandole dall’armadio portachiavi e provvedendo al contempo all’aggiornamento di un apposito registro (fornito dall’operatore economico);
• Gestire la corrispondenza, in entrata e in uscita;
• Regolare l’afflusso e il deflusso delle vetture nell’area parcheggio;
• Monitorare gli impianti tecnologici di sicurezza e, in caso di allarme, dare immediata notizia ai soggetti preposti;
• Assicurare che nessuna persona sconosciuta entri nell’edificio senza dichiarare dove sia diretta e che il destinatario effettivamente attenda l’arrivo della persona in questione;
• Svolgere uno specifico lavoro di prevenzione ed eventuale intervento a fronte di situazioni di rischio ambientale;
• Impedire l’accesso a questuanti, venditori ambulanti o persone sospette;
• Vietare la sosta nella hall a persone non autorizzate;
• Fornire indicazioni ai visitatori, impostando in modo sereno e costruttivo il rapporto comunicativo;
• Azionare, nelle situazioni di emergenza, i segnali di allarme, attivando le misure di primo intervento necessarie e di competenza;
• Ispezionare, dopo la chiusura del portone, gli accessi e i locali;
• Gestire eventuali code di visitatori in attesa, adottando appropriate tecniche di tranquillizzazione delle persone in attesa le quali potrebbero manifestare segni di impazienza e irritabilità (es. sindrome di Tourette);
• Gestire efficacemente la comunicazione con soggetti presumibilmente o palesemente portatori di disabilità;
• Svolgere attività di controllo preventivo antincendio e, in caso d’incendio o di gestione delle emergenze per eventi imprevisti e imprevedibili, intervenire anche in supporto al personale della P.A.;
• Operare nel rispetto della normativa vigente, in riferimento allo specifico settore interessato;
• Impiegare per l’espletamento del servizio personale adeguatamente formato come di seguito dettagliato;
• Aggiornare il registro giornaliero delle attività………le prestazioni oggetto di gara si inquadrano perfettamente nei servizi di portierato e reception, le quali, a differenza della vigilanza che implica un’attività di difesa attiva del beni (e compete alle sole guardie particolari giurate), si sostanziano in compiti di mera sorveglianza, di regolazione dell’accesso del pubblico, di attivazione e controllo di impianti di sicurezza, di vigilanza e di salvaguardia dell’integrità di beni e di impianti in maniera puramente passiva (Cons. Stato, Sez. III, 28/7/2020, n. 4789).

Nessuna delle prestazioni da affidare comporta un intervento attivo dell’operatore e quindi impone che quest’ultimo abbia la qualifica di guardia particolare giurata”.

E ancora.

“E invero, in base all’punto 3.b.1 della sezione III, dell’allegato D al decreto del ministero dell’Interno 1/12/2010, n. 269 ciò è necessario solo in relazione agli “obiettivi sensibili”, e ai “siti con speciali esigenze di sicurezza”. La norma individua specificamente quali categorie di beni rientrino tra gli “obiettivi sensibili” e quali siti presentino “speciali esigenze di sicurezza”.

Orbene, alla luce del citato punto 3.b.1, le residenze dell’A., presso le quali dev’essere svolto il servizio messo a gara, non sono qualificabili né come “obiettivi sensibili”, né tanto meno come “siti con speciali esigenze di sicurezza”, per cui non occorre che la vigilanza notturna sia affidata a guardie particolari giurate”.

Peraltro andando ad esaminare l’elenco contenuto nell’ Allegato D al decreto del ministero dell’Interno 1/12/2010, n. 269, per quanto riguarda i privati si rileva questa sola previsione:

“3.b.1: Definizione di obiettivi sensibili e speciali esigenze di sicurezza.

Devono intendersi obiettivi sensibili e, come tali, affidati alla vigilanza delle guardie giurate, qualora non vi provvedano direttamente le Forze dell’Ordine:

aziende pubbliche o private del settore energetico (sia che trattasi di strutture di produzione di energia che di centrali di distribuzione nelle aree urbane) e delle forniture idriche (compresi gli impianti di potabilizzazione o distribuzione nella rete idrica urbana);

aziende pubbliche o private del settore delle telecomunicazioni (in particolare centrali di collegamento, smistamento e gestione di reti telefoniche, sia fisse che mobili) e sedi di emittenti radiotelevisive a carattere nazionale;

raffinerie, centri oli per la raccolta ed il trattamento del greggio, depositi di carburante e lubrificanti con capacità di stoccaggio superiore a 100 tonnellate.”

Il Consiglio di Stato ha interpretato quanto previsto dall’Allegato D del D.M. 269/2010, nel senso di non ritenere obbligatorio, in generale, che l’attività di custodia degli immobili svolta in orario notturno richieda necessariamente l’intervento delle guardie giurate armate e , pertanto, la disposizione: ”Ferme restando le definizioni sopra indicate nonché le previsioni dell’art.256 bis del Regolamento di esecuzione, è affidata alle guardie giurate la custodia dei beni immobili e dei beni mobili in essi contenuti durante l’orario notturno o di chiusura al pubblico” deve riguardare gli obiettivi sensibili e i siti con speciali esigenze di sicurezza, essendo inserita nel comma relativo appunto a tali fattispecie.

Questo passaggio è fondamentale perché individua l’obbligo di utilizzare la vigilanza armata notturna solo per gli obiettivi sensibili e per i siti con speciali esigenze di sicurezza.

Alla luce di quanto esposto si possono trarre le conclusioni che seguono relativamente al servizio armato nei contratti di vigilanza.

Contrariamente a quanto sostenuto dalle società delle Guardie Particolari Giurate non esiste per il committente un obbligo generale di vigilanza armata degli immobili che ha in gestione in quanto non rientra nella categoria dei privati considerati obiettivi sensibili o con speciali esigenze di sicurezza.

L’obbligo di servizio armato nei contratti di vigilanza può nascere esclusivamente se il servizio di vigilanza armata viene espressamente previsto nel contratto (come quello in corso) o se la natura del servizio lo richiede.

Vale a dire se il Committente intende avvalersi di un servizio di vigilanza attiva volto ad impedire che un determinato bene, sia mobile che immobile, venga sottratto o danneggiato.

In tale caso sarà obbligatorio l’utilizzo di guardie giurate armate.

Viceversa ove voglia avvalersi di un servizio come quello descritto nella sentenza del Consiglio di Stato sopra riportata non vi sarà alcun obbligo di utilizzo di guardie giurate armate.

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